2018두63563 이행강제금 부과처분 취소 청구의 소 (마) 상고기각
[기업결합 제한 위반자에 대한 시정조치 불이행에 따른 이행강제금 부과 요건 등이 문제된 사건]
◇1. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’) 제16조 제1항 제7호에 따라 일정한 기간 동안 부작위 의무를 명하는 시정조치를 받은 후 그 정한 기간 내에 부작위 의무를 이행하지 아니하는 자에 대하여 공정거래법 제17조의3에 따른 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부(적극), 2. 이러한 이행강제금이 부과되기 전에 부작위 의무를 명하는 시정조치 불이행을 중단한 경우 과거의 시정조치 불이행기간에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부(적극)◇
공정거래법상 기업결합 제한 위반행위자에 대한 시정조치 및 이행강제금 부과 등에 관한 위 각 규정을 종합적·체계적으로 살펴보면, 공정거래법 제17조의3은 같은 법 제16조에 따른 시정조치를 그 정한 기간 내에 이행하지 아니하는 자에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있는 근거 규정이고, 시정조치가 공정거래법 제16조 제1항 제7호에 따른 부작위 의무를 명하는 내용이더라도 마찬가지로 보아야 한다. 나아가 이러한 이행강제금이 부과되기 전에 시정조치를 이행하거나 부작위 의무를 명하는 시정조치 불이행을 중단한 경우 과거의 시정조치 불이행기간에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있다고 봄이 타당하다. 그 이유는 다음과 같다.
1) 현행 법질서에서 행정의 ‘새로운 의무이행확보수단’인 이행강제금에 관한 일반법이 존재하지 않고, 개별법률에서 제 각각으로 정한 이행강제금의 법적 성질은 각 개별법률의 규정 형식과 내용, 체계 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
2) 그런데 공정거래법 제17조의3은 이행강제금의 부과 상대방(시정조치를 받은 후 그 정한 기간 내에 이행을 하지 아니하는 자)과 부과 범위(매 1일당 위 제17조의3 제1항 제1 내지 3호의 금액에 1만분의 3을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위)를 규정하고 나머지 부과·납부·징수·환급 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령에 위임하고 있다. 그 위임에 따른 공정거래법 시행령 제23조의4는 공정거래위원회가 ‘시정조치에서 정한 기간의 종료일 다음날부터 시정조치를 이행하는 날까지의 기간’에 대하여 이행강제금을 부과하도록 규정하면서(제1항), 법 제16조(시정조치) 제1항 제7호 및 제8호의 규정에 의한 시정조치가 매분기ㆍ매사업연도등 기간별로 일정한 의무를 명하는 내용인 경우로서 이를 이행하지 아니하는 자에 대하여 이행강제금을 부과하는 때에는 ‘당해불이행기간’에 대하여 이를 부과하도록 규정하고 있다(제3항). 이처럼 공정거래법 제17조의3에 따른 이행강제금은 반복하여 부과할 수 있도록 규정하고 있지 않고 매 1일당 일정 금액을 불이행기간에 비례하여 부과할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 시정명령(또는 이행명령)을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지한다는 취지의 규정{건축법 제80조 제6항, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법‘이라 한다) 제124조의2 제5항} 또는 이미 의무 불이행이라는 과거의 사실에 대한 제재인 과징금이 부과된 행위를 대상으로 재차 이행강제금을 부과할 수 있도록 하는 규정{부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(이하 ’부동산실명법‘이라 한다) 제6조 제2항} 등을 두고 있지 않다.
3) 또한 공정거래위원회는 공정거래법 제7조 제1항의 기업결합 제한 규정을 위반한 사업자에 대하여 제16조에 규정된 시정조치 중 하나로서 ‘기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해를 방지할 수 있는 영업방식 또는 영업범위의 제한’을 명할 수 있으므로(공정거래법 제16조 제1항 제7호), 영업방식 또는 영업범위의 제한을 위하여 일정한 기간 동안 어떠한 행위를 금지하는 부작위 의무를 부과할 수 있다.
부작위 의무자가 시정조치를 위반한 이상 일정한 기간 동안의 부작위 의무 불이행 후 의무 불이행을 중단한다고 하더라도 시장에 미친 경쟁제한의 영향력이 없다고 보기 어려우므로 ‘기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해 방지’라는 공정거래법 제16조 제1항에 따른 시정조치의 목적은 이미 일정한 범위에서 달성되지 못하게 된다.
만약 일정한 기간 동안의 부작위 의무를 불이행한 후 의무 불이행을 중단하였다고 하여 불이행기간에 대하여 이행강제금을 부과할 수 없다고 해석한다면, 공정거래법 제7조 제1항을 위반하여 같은 법 제16조 제1항 제7호에 따라 일정한 부작위 의무를 명하는 시정조치를 받은 사업자는 피고의 시정조치에 따른 부작위 의무를 이행하지 않고 있다가 공정거래위원회가 이행강제금 부과처분을 위한 심사에 착수하면 그 때 불이행을 중단함으로써 이행강제금 부과를 면할 수 있게 되고, 그 경우 공정거래법상 이행강제금 규정은 규제의 실효성을 가지지 못하게 된다.
4) 이처럼 공정거래법 관련 규정 형식과 내용, 체계, 연혁 등을 종합적으로 고려하면, 공정거래법 제17조의3에 따른 이행강제금은 기업결합과 관련하여 종래의 과징금 제도를 폐지하고 과거의 의무위반행위에 대한 제재와 장래 의무 이행의 간접강제를 통합하여 시정조치 불이행기간에 비례하여 제재금을 부과하도록 하는 제도라고 보아야 한다.
5) 원고가 상고이유에서 원용하고 있는 건축법, 구 국토계획법, 부동산실명법에 따른 이행강제금 관련 판례들(대법원 2014. 12. 11. 선고 2013두15750 판결, 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결, 2016. 6. 23. 선고 2015두36454 판결)은 각 해당 개별법률의 규정 형식과 내용, 체계 등을 고려한 해석일 뿐이므로, 공정거래법 제17조의3에 따른 이행강제금에 관하여 원용하기에는 적절하지 않다.
☞ 공정거래법 제16조 제1항 제7호에 따라 일정한 기간 동안 부작위 의무를 명하는 시정조치를 받은 후 그 정한 기간 내에 부작위 의무를 이행하지 아니하는 자에 대하여도 공정거래법 제17조의3에 따른 이행강제금을 부과할 수 있고, 이행강제금이 부과되기 전에 시정조치를 불이행을 중단하였다고 하여 달리 볼 것이 아니라고 판단한 원심을 수긍하여 상고기각한 사례