2016두35199 과징금납부명령 및 감면신청기각처분 취소 (가) 상고기각
[수질복원센터 시설공사 입찰 담합 사건]
◇1. 자진신고 감면신청 기각처분의 취소를 별도로 구할 소의 이익이 인정되는지 여부, 2. 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2016. 3. 29. 법률 제14137호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공정거래법’이라 한다) 제22조의2 제3항, 공정거래법 시행령 제35조 제1항 제6호가 포괄위임금지의 원칙 등에 반하여 위헌‧위법인지 여부, 3. 공정거래위원회가 구 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정되기 전의 것) IV. 3. 나(5)항(이하 ‘이 사건 고시조항’이라 한다)에서 정한 가중사유 즉, ‘위반사업자의 이사 또는 그 이상에 해당하는 고위 임원(등기부 등재 여부를 불문한다)이 위반행위에 직접 관여한 경우’에 기하여 비등기임원의 직접 관여를 사유로 과징금을 가중한 것이 곧바로 재량권 일탈‧남용으로 위법한지 여부◇
1. 공정거래법은 제21조와 제22조에서 부당한 공동행위에 대한 시정명령 및 과징금 부과처분(이하 통칭하여 ‘과징금 등 처분’이라 한다)의 근거규정을 두고 이와 별도로 제22조의2에서 자진신고 등에 따른 감면신청과 관련한 처분의 근거규정을 두고 있다. 자진신고 감면을 인정할 것인지 여부는 부당공동행위의 성립을 전제로 공정거래법령이 정한 시정조치의 내용과 과징금 산정 기준에 따른 과징금액이 결정된 다음, 자진신고에 관한 별도의 요건을 충족하는지 여부를 판단하는 단계에서 결정된다. 따라서 과징금 등 부과와 자진신고 감면은 그 요건과 절차에서도 명확히 구분된다. 공정거래위원회는 자진신고가 있는 사건의 심결 절차에서 과징금 등 부과의 요건과 자진신고 감면 요건을 모두 심리․의결하여야 한다. 공정거래법 시행령은 자진신고자 등의 신청에 따라 자진신고 감면신청 사건을 분리 심리하거나 분리 의결할 수 있도록 하고 있고, 그 세부적인 운영절차를 정한 감면고시가 마련되어 있다. 뿐만 아니라 감면기각처분은 자진신고 사업자의 감면신청에 대한 거부처분의 성격을 갖는 것으로 그 법적 성격도 과징금 등 처분과는 구별된다. 과징금 등 처분과 감면기각처분은 위와 같이 그 근거규정, 요건과 절차가 구별되는 독립적인 별개의 처분으로서 위 두 처분에 고유한 위법사유가 구별되고 법적 성격도 다르므로, 사업자로서는 위 두 처분의 취소를 모두 구할 실익이 인정된다고 보아야 한다.
2. 공정거래법 제22조의2 규정의 입법취지, 규정형식과 내용 등을 유기적ㆍ체계적으로 종합해 보면, 그 제3항의 ‘과징금 등 감면을 받을 수 있는 자진신고자 등의 범위’는 자진신고자 등에 대하여 단순히 과징금 등을 부과하기보다 감면 혜택을 부여하는 것이 부당한 공동행위에 대한 중지 또는 예방효과가 큰 경우를 중심으로 시행령에 정해질 것이라고 그 실질적 기준의 대강을 예측할 수 있고, 시행령으로 정하는 사항에는 부당한 공동행위의 유형과 개별 사정에 따라 감면 혜택을 받을 수 있는 자진신고자 등의 범위를 제한하는 내용이 마련될 수 있다는 것도 예상할 수 있다고 보아야 한다. 따라서 공정거래법 제22조의2 제3항이 과징금 등의 감면 혜택을 받는 자진신고자 등의 범위를 직접 정하지 않은 채 이를 대통령령에 위임한 것이 포괄위임금지의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 공정거래법 시행령 제35조 제1항 제6호(이하 ‘이 사건 시행령’이라 한다)는 감면 혜택을 받을 수 없는 소극적 자격에 관한 것으로서 공정거래법 제22조의2 제3항에서 명시적으로 대통령령에 위임한 ‘감경 또는 면제되는 자의 범위와 감경 또는 면제의 기준ㆍ정도에 관한 세부사항’에 해당한다. 또한 이 사건 시행령의 내용이 자의적이라고 할 수 없고 오히려 모법인 공정거래법 제22조의2 제3항의 취지에 부합하며 합리적이라고 보인다. 따라서 이 사건 시행령은 모법의 위임 범위를 일탈한 것으로 볼 수 없다.
3. 이 사건에서 피고가 상법상 이사로 법인등기부에 등기된 자 이외에 비등기 임원에 대하여도 이 사건 고시조항을 적용하여 과징금을 가중한 것이 재량권의 일탈․남용에 해당하여 위법한지 문제된다. 피고는 법령에 반하지 않는 범위 내에서 과징금의 가중․감면 사유 등에 관한 재량준칙의 내용을 어떻게 정할지에 관하여 재량이 있다. 피고는 이러한 재량에 기초하여 이 사건 고시조항의 적용 대상을 상법상 이사로 법인등기부에 등기된 자 이외에도, 비등기 임원 등으로까지 확장하기 위하여 이 사건 고시조항에 ‘등기부 등재 여부를 불문한다’는 부분을 추가하고, 그 후 비등기 임원에 대하여도 이 사건 고시조항을 적용한 것으로 보인다. 나아가 거래현실상 비등기 임원이라 하더라도 일반 직원과는 의사결정이나 업무집행 권한의 범위 등에서 차이가 있는데, 그러한 비등기 임원이 단순히 위반행위를 보고받고도 이를 제지하지 않는 등 간접적으로 관여하는 차원을 넘어서 위반행위를 주도․계획하거나 이에 유사한 정도로 위반행위에 직접 관여하였다고 볼 수 있다면, 이는 공정거래법령이 정한 과징금 산정의 참작사유 즉, ‘위반행위의 내용과 정도’에 영향을 미치는 ‘위반사업자의 고의, 위반행위의 성격과 사정’에 대한 평가를 달리 할 수 있는 사정에 해당한다. 위와 같은 사정 이외에 공정거래법 제2조 제5호도 임원을 상법상 이사로 한정하고 있지 않은 점을 고려하면, 위반사업자의 비등기 임원이 위반행위에 직접 관여하였다는 사정을 들어 100분의 10 이내 범위에서 과징금을 가중하는 것이 헌법과 공정거래법령에 합치되지 않는다거나 객관적 합리성이 없이 현저히 부당하다고 할 수 없다. 따라서 피고가 비등기 임원이 위반행위에 직접 관여한 경우도 이 사건 고시조항의 적용대상이라고 보아 과징금을 가중하였더라도, 비등기 임원의 실질적 지위가 일반 직원과 마찬가지라는 등의 특별한 사정이 없는 한, 이를 두고 곧바로 재량권을 일탈․남용하여 위법하다고 볼 수는 없다.
☞ ➀ 원고가 과징금 등 처분과 감면기각처분의 취소를 각각 구한 사건에서, 원심이 과징금 등 처분을 다투는 소의 권리보호이익만을 인정하고 감면기각처분의 취소청구를 각하한 것은 잘못이나, ② 공정거래법 제22조의2 제3항, 공정거래법 시행령 제35조 제1항 제6호가 포괄위임금지의 원칙 등에 반하여 위헌‧위법이라고 볼 수 없고, 원고가 공정거래법 시행령 제35조 제1항 제6호 등에 따라 자신신고 감면을 받지 못한다는 취지의 원심판단은 정당하므로, 결국 감면기각처분의 취소를 구하는 청구 부분은 기각되어야 하는데, 원고만이 상고하였으므로 원고에게 불이익하게 청구기각 판결을 할 수 없다고 보아, 이 부분 소를 각하한 원심판결을 유지하면서, ③ 피고가 원고의 비등기임원(상무)이 담합 상대방과 직접 접촉하는 등 직접 관여하였음을 사유로 재량준칙인 해당 과징금 고시조항에 기해 과징금을 가중한 것을 두고 곧바로 재량권 일탈‧남용으로 위법하다고 볼 수는 없다고 판단하여 상고를 기각한 사안