판례속보.담양군 메타세쿼이어길 주변을 유원지로 조성하는 사업의 사업시행자 지정처분 및 실시계획 인가처분의 위법이 다투어진 사건[대법원 2017. 7. 11. 선고 중요판결]
2016두35120 사업시행계획인가처분취소 (가) 상고기각
[담양군 메타세쿼이어길 주변을 유원지로 조성하는 사업의 사업시행자 지정처분 및 실시계획 인가처분의 위법이 다투어진 사건]
◇1. 국토계획법상 사업시행자 지정요건을 위반하여 사업시행자 지정처분을 한 경우, 그 지정처분 하자를 중대․명백한 하자로 볼 수 있는지(적극), 2. 국토계획법상 사업시행기간 내 부지 매각 및 제3자에 의한 도시계획시설 설치를 내용으로 하는 실시계획이 허용되는지(소극)◇
1. 국토계획법이 사인을 도시․군계획시설사업의 시행자로 지정하기 위한 요건으로 소유 요건과 동의 요건을 둔 취지는 사인이 시행하는 도시․군계획시설사업의 공공성을 보완하고 사인에 의한 일방적인 수용을 제어하기 위한 데에 있다. 그러므로 만일 국토계획법령이 정한 도시계획시설사업의 대상 토지의 소유와 동의 요건을 갖추지 못하였는데도 사업시행자로 지정하였다면, 이는 국토계획법령이 정한 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 특별한 사정이 없는 한 그 하자가 중대하다고 보아야 한다.
국토계획법령은 소유 요건 충족 여부에 대한 판단기준에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않아 사업시행자 지정 요건 중 소유 요건의 기초가 되는 ‘소유권’은 민법상 소유권 취득 여부를 기준으로 판단할 수밖에 없다. 신청인이 사실상 소유하는 토지도 이에 포함시켜야 한다고 볼 만한 아무런 법령상 근거가 없으므로 사업시행자 지정을 위한 소유 요건에서 소유권의 의미에 관한 해석에 다툼의 여지도 없다. 따라서 이 사건에서 참가인의 신청 내용 자체에 의하더라도 참가인이 소유 요건을 갖추지 못하였음이 분명하다. 이 사건 사업시행자 지정 처분에서 소유 요건을 충족하지 못한 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다.
2. 국토계획법의 규정 내용에 따르면, 사업시행자인 사인은 그 책임으로 도시․군계획시설사업의 공사를 마쳐야 하고, 사업시행자 지정을 받지 않은 사인은 도시․군계획시설사업을 시행할 수 없다. 사업시행기간 중에 사업 대상인 토지를 제3자에게 매각하고 그 제3자에게 도시․군계획시설을 설치하도록 한다면 그와 같은 내용의 도시․군계획시설사업은 사실상 토지를 개발․분양하는 사업으로 변질될 수 있는데다가 개발이익이 배제된 가격으로 수용한 토지를 처분상대방이나 처분조건 등에 관한 아무런 제한도 받지 않고 매각하여 차익을 얻을 수 있게 됨으로써 도시․군계획시설사업의 공공성을 현저히 훼손하게 된다. 또한 「산업입지 및 개발에 관한 법률」등의 법률에서 일정한 요건과 절차에 따라 공익사업의 대행을 허용하고 있는 것과 달리 국토계획법은 도시․군계획시설사업의 대행을 허용하는 명시적 규정을 두고 있지 않다. 따라서 사인인 사업시행자가 도시․군계획시설사업의 대상인 토지를 사업시행기간 중에 제3자에게 매각하고 제3자로 하여금 해당 시설을 설치하도록 하는 내용이 포함된 실시계획은 국토계획법상 도시․군계획시설사업의 기본원칙에 반하여 허용되지 않고, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 실시계획을 인가하는 처분은 그 하자가 중대하다고 보아야 한다.
다만, 이 사건 실시계획 인가처분 당시까지 사업시행기간 내에 사업 부지 일부를 제3자에 매각하고 그로 하여금 시설의 일부를 설치하도록 하는 내용의 실시계획은 국토계획법상 허용되지 않는다는 법리가 제시된 적이 없다. 국토계획법이 명시적으로 도시․군계획시설사업의 대행을 금지하는 규정을 두고 있지 않고 도시․군계획시설의 처분 시기에 관해서도 별다른 제한 규정을 두고 있지 않아 해석상 다툼의 여지가 없지 않다. 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 실시계획 인가처분의 하자가 명백하다고 볼 수는 없다.
☞ 선행 사업시행자 지정처분이 당연무효이어서, 그에 터잡은 실시계획인가처분도 당연무효라고 판단한 사례(같은 날 선고된 2015두35144 판결은 선행 사업시행자 지정처분이 당연무효이어서, 실시계획인가처분 및 수용재결까지도 당연무효라고 판단하였음)
☞ 피고 보조참가인의 유원지 조성을 목적으로 하는 실시계획(사업시행계획)이 그 내용 자체로 유원지 조성과는 거리가 먼, 토지분양사업에 불과하여, 국토계획법상 허용되지 않음을 분명히 하였음
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