국립대학 교수가 학내 간접선거를 통해 1순위 총장후보자로 선출되어 추천되었으나 교육부장관으로부터 총장 임용제청을 거부당하자, 교육부장관을 상대로 총장임용제청 거부처분 취소소송을 제기한 사건[대법원 2018. 6. 15. 선고 중요판결]
2016두57564 임용제청거부처분취소 등 (가) 파기환송
[국립대학 교수가 학내 간접선거를 통해 1순위 총장후보자로 선출되어 추천되었으나 교육부장관으로부터 총장 임용제청을 거부당하자, 교육부장관을 상대로 총장임용제청 거부처분 취소소송을 제기한 사건]
◇1. 교육부장관이 국립대학에서 추천한 복수의 총장 후보자들 전부 또는 일부를 임용제청에서 제외하는 행위가 항고소송의 대상인 처분인지 여부(적극), 2. 교육부장관의 총장 임용제청 제외처분 취소소송에서의 본안심사방법 및 증명책임◇
1. 대학의 장 임용에 관하여 교육부장관의 임용제청권을 인정한 취지는 대학의 자율성과 대통령의 실질적인 임용권 행사를 조화시키기 위하여 대통령의 최종적인 임용권 행사에 앞서 대학의 추천을 받은 총장 후보자들의 적격성을 일차적으로 심사하여 대통령의 임용권 행사가 적정하게 이루어질 수 있도록 하기 위한 것이다.
대학의 추천을 받은 총장 후보자는 교육부장관으로부터 정당한 심사를 받을 것이라는 기대를 하게 된다. 만일 교육부장관이 자의적으로 대학에서 추천한 복수의 총장 후보자들 전부 또는 일부를 임용 제청하지 않는다면 대통령으로부터 임용을 받을 기회를 박탈하는 효과가 있다. 이를 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보지 않는다면, 침해된 권리 또는 법률상 이익을 구제받을 방법이 없다. 따라서 교육부장관이 대학에서 추천한 복수의 총장 후보자들 전부 또는 일부를 임용제청에서 제외하는 행위는 제외된 후보자들에 대한 불이익처분으로서 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 보아야 한다.
2. 교육공무원법령은 대학이 대학의 장 후보자를 복수로 추천하도록 정하고 있을 뿐이고, 교육부장관이나 대통령이 대학이 정한 순위에 구속된다고 볼 만한 규정을 두고 있지 않다. 대학이 복수의 후보자에 대하여 순위를 정하여 추천한 경우 교육부장관이 후순위 후보자를 임용제청하더라도 단순히 그것만으로 헌법과 법률이 보장하는 대학의 자율성이 제한된다고 볼 수는 없다. 대학 총장 임용에 관해서는 임용권자에게 일반 국민에 대한 행정처분이나 공무원에 대한 징계처분에 비하여 광범위한 재량이 주어져 있다고 볼 수 있다. 따라서 대학에서 추천한 후보자를 총장 임용제청이나 총장 임용에서 제외하는 결정이 대학의 장에 관한 자격을 정한 관련 법령 규정에 어긋나지 않고 사회통념에 비추어 불합리하다고 볼 수 없다면 쉽사리 위법하다고 판단해서는 안 된다.
교육부장관이 어떤 후보자를 총장임용에 부적격하다고 판단하여 배제하고 다른 후보자를 임용제청하는 경우라면 배제한 후보자에게 연구윤리 위반, 선거부정, 그 밖의 비위행위 등과 같은 부적격사유가 있다는 점을 구체적으로 제시할 의무가 있다. 그러나 부적격사유가 없는 후보자들 사이에서 어떤 후보자를 상대적으로 더욱 적합하다고 판단하여 임용제청하는 경우라면, 이는 후보자의 경력, 인격, 능력, 대학운영계획 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 총장임용의 적격성을 정성적으로 평가하는 것으로 그 판단결과를 수치화하거나 이유제시를 하기 어려울 수 있다. 이 경우에는 교육부장관이 어떤 후보자를 총장으로 임용제청하는 행위 자체에 그가 총장으로 더욱 적합하다는 정성적 평가결과가 당연히 포함되어 있는 것으로, 이로써 행정절차법상 이유제시의무를 다한 것이라고 보아야 한다. 여기에서 나아가 교육부장관에게 개별 심사항목이나 고려요소에 대한 평가결과를 더 자세히 밝힐 의무까지는 없다.
행정청의 전문적인 정성적 평가결과는 그 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원이 그 당부를 심사하기에는 적절하지 않으므로 가급적 존중되어야 한다. 여기에 재량권을 일탈․남용한 특별한 사정이 있다는 점은 증명책임분배의 일반원칙에 따라 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다.
이러한 법리는 임용제청에서 제외된 후보자가 교육부장관의 임용제청 제외처분 또는 대통령의 임용 제외처분에 불복하여 제기한 소송에서도 마찬가지이다. 교육부장관이 총장 후보자에게 총장임용 부적격사유가 있다고 밝혔다면, 그 후보자는 그러한 판단에 사실오인 등의 잘못이 있음을 주장․증명함과 아울러, 임용제청되었거나 임용된 다른 후보자에게 총장임용 부적격사유가 있다는 등의 특별한 사정까지 주장․증명하여야 한다. 이러한 주장․증명이 있을 때 비로소 그에 대한 임용제청 제외처분 또는 임용 제외처분이 위법하다고 볼 수 있다.
☞ 국립 ○○대학교가 학내 간접선거를 통해 1순위, 2순위 총장후보자를 선출하여 추천하였는데, 교육부장관이 2순위로 추천된 자를 총장으로 임용제청하자, 대학에 의해 1순위로 추천된 후보자가 총장임용제청 거부처분 취소소송을 제기하여 처분성 인정 여부가 다투어진 사안에서, 원심은 교육부장관의 원고에 대한 총장 임용제청 제외행위가 교육부장관과 대통령 사이의 행정내부적인 의사결정에 불과하여 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않는다고 판단하여 소를 각하하였으나, 대법원은 처분성을 긍정하여 파기환송하면서 본안심사방법과 증명책임에 관한 법리를 판시한 사례임
☞ 국립 △△△△대학교 총장 임용제청 제외처분 취소소송 사건에 관해서도 같은 날 같은 취지의 대법원 판결이 선고됨[대법원 2018. 6. 15. 선고 2015두50092 판결(차)]
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