[고창군과 부안군 사이의 해상경계 사건]고창군과 부안군 간의 권한쟁의[2016헌라8][2019.04.11선고]
헌법재판소는 2019년 4월 11일 재판관 8 : 1의 의견으로, 쟁송해역을 둘러싼 육지·유인도·무인도·갯벌 등 지리상의 자연적 조건, 관련 법령의 현황, 연혁적인 상황, 행정권한 행사 내용, 사무처리 실상, 주민들의 사회·경제적 편익을 고려하여 전라북도 고창군과 부안군 사이의 해상경계를 획정하고, 이를 바탕으로 부안군의 공유수면 점용·사용료 부과처분 중 고창군의 관할구역에 대해 이루어진 부분이 무효임을 확인하는 결정을 선고하였다.
이에 대하여, 지방자치단체 사이의 해상경계를 획정함에 있어 모든 무인도를 고려 요소에 포함시켜야 하고, 특히 이 사건에서는 쌍여도의 존재를 고려해야 한다는 재판관 조용호의 반대의견이 있다.
□ 사건개요
○ 청구인 겸 피청구인 고창군(이하 ‘청구인’이라 함)과 피청구인 겸 청구인 부안군(이하 ‘피청구인’이라 함)은 모두 전라북도 내에서 서해안을 해안선으로 하여 남북으로 위치하고 있는 지방자치단체이다. 청구인과 피청구인 사이에 위치하고 있는 곰소만은 북쪽으로는 부안군과 접해 있고, 남쪽으로는 고창군과 접해 있으면서, 그 사이에 형성된 동서로 긴 만이다. 위도는 피청구인 관할 유인도이고, 죽도는 청구인 관할 유인도이다.
○ [2016헌라8]
– 청구인이 자신의 관할구역이라고 주장하는 공유수면은 아래 도면 표시 1 부터 12 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선의 남쪽 해역이다.
– 정부는 2010. 11.경 서남해 해상에 2,500MW 규모의 해상풍력발전단지를 단계적으로 개발하는 종합추진계획을 발표하였고, 이에 따라 2012. 12. 7. (주)한국해상풍력이 설립되었다. 산업통상자원부장관은 2016. 3. 4. ‘서남해 해상풍력 실증단지 건설사업’을 위한 전원개발사업 실시계획 승인 고시를 하였다(이하 ‘이 사건 사업실시계획’이라 함. 아래 사업위치도 참조). 위 승인 고시 및 그에 첨부된 ‘전원개발사업 실시계획 승인문’에는 사업구역의 위치가 “해상: 전북 부안군 및 고창군 해역 일원”, “육상: 전북 고창군 상하면 용정리 1268-4번지 일원”으로 기재되어 있는데, 특히 발전시설의 위치는 “부안군 소재 공유수면”으로 기재되어 있다.
– 이에 따라 피청구인은 (주)한국해상풍력의 [별지1] 도면 보도자료 5면
표시 해상풍력발전기의 위치를 포함하는 해역에 관한 2016. 3. 4.자 공유수면 점용·사용 신고를 수리하고, 이후 2017. 1. 9.자, 2018. 1. 16.자, 2018. 6. 26.자로 각 공유수면 점용·사용료 부과처분을 하였다.
– 청구인은 피청구인의 위 각 공유수면 점용·사용 신고수리로 인하여 청구인의 자치권한이 침해되었다고 주장하면서 2016. 8. 29. 권한쟁의심판을 청구하였고(이하 위 해상풍력발전기를 포함하는 쟁송해역을 ‘제1쟁송해역’이라 함), 피청구인의 위 각 공유수면 점용·사용료 부과처분으로 인하여 청구인의 자치권한이 침해되었다고 주장하면서 2017. 4. 3., 2018. 3. 27., 2018. 7. 31. 각 청구취지 변경신청을 하였다.
○ [2018헌라2]
– 피청구인이 자신의 관할구역이라고 주장하는 공유수면은 아래 도면 표시 1 부터 14 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선의 북쪽 해역이다.
– 피청구인은, 2018. 2.경 위 도면 표시 1 부터 14 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선의 북쪽 해역에 대한 청구인의 어업면허 등 처분 및 그에 따라 예정된 장래의 연장허가 처분으로 인하여 피청구인의 자치권한이 침해되었다고 주장하면서, 2018. 8. 9. 위 해역에 대한 관할권한의 확인 및 이를 침해하는 청구인의 어업면허 등 처분의 무효확인을 구하는 취지의 권한쟁의심판을 청구하였다.
– 헌법재판소는 피청구인에게, 피청구인의 자치권한을 침해한 청구인의 처분과 그 일자를 특정하라는 보정명령을 하였다.
– 이에 피청구인은, 청구인이 [별지1] 도면 표시 어장에 대해 2018. 8. 10.자 어업면허 처분을 한 사실을 확인하고(이하 위 어장을 포함하는 쟁송해역을 ‘제2쟁송해역’이라 함), 위 2018. 8. 10.자 어업면허 처분으로 인하여 피청구인의 자치권한이 침해되었다는 내용의 보정서를 2018. 9. 3. 제출하였다.
□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은, ① 제1쟁송해역 및 제2쟁송해역에 관한 자치권한이 청구인 또는 피청구인에게 속하는지 여부, ② 피청구인의 2016. 3. 4.자 공유수면 점용·사용 신고수리(이하 ‘이 사건 신고수리’라 함) 및 2017. 1. 9.자, 2018. 1. 16.자, 2018. 6. 26.자 각 공유수면 점용·사용료 부과처분(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 함)이 청구인의 자치권한을 침해한 것으로서 무효인지 여부, ③ 청구인의 2018. 8. 10.자 어업면허 처분(이하 ‘이 사건 면허처분’이라 함)이 피청구인의 자치권한을 침해한 것으로서 무효인지 여부이다.
□ 결정주문
○ 청구인의 심판청구 중 피청구인의 2016. 3. 4.자 공유수면 점용·사용 신고수리에 관한 부분을 각하한다.
○ 전라북도 고창군 및 부안군 해역 중 [별지1] 도면 표시 1 부터 477 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선의 아래쪽(남쪽) 부분에 대한 관할권한은 청구인에게 있고, 위 선의 위쪽(북쪽) 부분에 대한 관할권한은 피청구인에게 있음을 확인한다.
○ 피청구인의 2017. 1. 9.자, 2018. 1. 16.자, 2018. 6. 26.자 각 공유수면 점용·사용료 부과처분 중 위 항 기재 청구인의 관할권한에 속하는 해역에 대한 부분은 모두 무효임을 확인한다.
○ 피청구인의 심판청구 중 청구인의 2018. 8. 10.자 어업면허처분에 관한 부분을 기각한다.
□ 법정의견 요지
1. 이 사건 신고수리에 대한 심판청구의 적법 여부
○ 피청구인이 2016. 3. 4.자로 이 사건 신고수리를 한 사실은 인정된다.
○ 그러나, 제1쟁송해역에서의 공유수면 점용·사용 허가는 산업통상자원부장관이 발전소의 위치를 피청구인의 관할구역으로 보아 이 사건 사업실시계획을 승인함에 따라 그 법적 효과가 발생한 것이고(전원개발촉진법 제5조 제1항, 제6조 제1항 제5호 참조), (주)한국해상풍력이 이 사건 사업실시계획의 실행을 위해 피청구인에게 공유수면 점용·사용 신고를 한 것은 이 사건 사업실시계획 승인 절차에서 이미 점용·사용 허가가 의제된 공유수면의 점용·사용을 위해 형식적으로 해당 관리청에 그에 관한 신고를 한 것이므로, 피청구인의 이 사건 신고수리는 형식적 요건을 갖춘 신고인지 여부만 확인하는 사실행위에 불과하다.
○ 따라서 이 사건 신고수리는 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 아니하므로, 이 부분 심판청구는 부적법하다.
- 이 사건의 쟁점
○ 제1쟁송해역에 대한 관할권한이 청구인에게 속한다면 피청구인의 이 사건 부과처분으로 인하여 제1쟁송해역에 대한 청구인의 자치권한이 침해되었다고 할 것이고, 제2쟁송해역에 대한 관할권한이 피청구인에게 속한다면 청구인의 이 사건 면허처분으로 인하여 제2쟁송해역에 대한 피청구인의 자치권한이 침해되었다고 할 것이므로, 이 사건에서의 핵심 쟁점은 제1쟁송해역 및 제2쟁송해역의 관할권한이 각각 청구인과 피청구인에게 귀속되는지 여부이다. -
해상경계의 획정
⑴ 공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계획정 원리
○ 공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계획정은 이에 관한 명시적인 법령상의 규정이 존재한다면 그에 따르고, 명시적인 법령상의 규정이 존재하지 않는다면 불문법상 해상경계에 따라야 한다. 그리고 이에 관한 불문법상 해상경계마저 존재하지 않는다면, 주민·구역·자치권을 구성요소로 하는 지방자치단체의 본질에 비추어 지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것은 상정할 수 없으므로, 권한쟁의심판권을 가지고 있는 헌법재판소가 지리상의 자연적 조건, 관련 법령의 현황, 연혁적인 상황, 행정권한 행사 내용, 사무 처리의 실상, 주민의 사회·경제적 편익 등을 종합하여 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정할 수밖에 없다(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2 참조).
○ 그런데 지금까지 우리 법체계에서는 공유수면의 행정구역 경계에 관한 명시적인 법령상의 규정이 존재한 바 없으므로, 청구인과 피청구인 사이의 불문법상 해상경계가 존재한다면 이에 따르고, 이마저도 존재하지 않는다면 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정해야 할 것이다.
⑵ 불문법상 해상경계의 존재 여부
○ 청구인과 피청구인은 제1쟁송해역에서 각각 자신에게 유리한 불문법상 해상경계가 성립되었다고 주장하고, 청구인은 제2쟁송해역에서 자신에게 유리한 불문법상 해상경계가 성립되었다고 주장한다.
○ 그러나 기록에 의하면 제1쟁송해역이 청구인 또는 피청구인의 관할구역에 속한다는 점과 제2쟁송해역이 청구인의 관할구역에 속한다는 점에 관한 양 지방자치단체·주민들 사이의 장기간 반복된 관행과 법적 확신이 존재한다고 볼 수 없으므로, 제출된 자료만으로는 제1쟁송해역 및 제2쟁송해역에 불문법상 해상경계가 성립되어 있다고 볼 수 없다.
⑶ 형평의 원칙에 따른 해상경계선의 획정
○ 청구인과 피청구인 사이에 불문법상 해상경계가 존재하지 않으므로 헌법재판소로서는 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정할 수밖에 없다(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2 참조).
○ 쟁송해역을 둘러싼 지리상의 자연적 조건, 관련 법령의 현황, 연혁적인 상황, 행정권한 행사 내용, 사무처리의 실상, 주민들의 사회·경제적 편익 등을 종합하여 보면, ① 가막도를 포함한 고창군과 부안군의 육지, ② 유인도인 죽도, 대죽도, 위도, 식도, 정금도, 거륜도, 상왕등도, 하왕등도, ③ 무인도인 소죽도, 딴시름도, 도제암도, 임수도, 소외치도, 외치도, 토끼섬, 개섬, 소리, 소여, 솔섬의 각 현행법상 해안선을 기점으로 한 등거리 중간선으로 획정하되, ④ 곰소만 갯골 남쪽 갯벌에 해당하는 죽도 서쪽 공유수면([별지1] 도면 표시 298 부터 391 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선의 남쪽 부분)은, 간조 시 갯벌을 형성하여 청구인의 육지에만 연결되어 있을 뿐 피청구인의 육지와는 갯골로 분리되어 있어 청구인 소속 주민들에게 필요불가결한 생활터전이 되고 있으므로(아래 해도 참조), 등거리 중간선 원칙의 예외로서 청구인의 관할권한에 포함시키도록 획정함이 상당한바, 그 선은 [별지1] 도면 보도자료 5면
의 표시와 같다.
○ 따라서 [별지1] 도면 표시 1 부터 477 사이의 각 점을 차례로 연결한 해상경계선의 아래쪽(남쪽)은 청구인의 관할권한에 속하고, 위 선의 위쪽(북쪽)은 피청구인의 관할권한에 속한다.
- 이 사건 부과처분의 무효 여부
○ 피청구인의 이 사건 부과처분 중 위에서 본 청구인의 관할권한에 속하는 구역에 대해서 이루어진 부분은 권한 없는 자에 의하여 이루어진 것으로서 청구인의 지방자치권을 침해하므로 모두 그 효력이 없다. -
이 사건 면허처분의 무효 여부
○ 청구인의 이 사건 면허처분은 청구인의 관할권한에 속하는 구역에 대해서 이루어졌으므로 권한 있는 자에 의하여 이루어진 것으로서 피청구인의 지방자치권을 침해하지 아니하므로 그 효력이 있다.
□ 재판관 조용호의 반대의견 요지
○ 다수의견은 해상경계 획정에 있어 유인도는 고려하되, 무인도의 경우에는 지방자치단체가 중요 시설을 설치하여 이를 관리하고 있거나 해당 무인도가 간조시 육지와 연결된다는 등의 지리상의 자연적 조건상 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 고려할 수 있다는 취지로 이해된다.
○ 그러나 무인도의 경우 위와 같은 조건에 포함되지 않더라도 주민들의 삶과 밀접하게 관련이 있고 지방자치단체의 운영에 중요한 영향을 주는 경우가 충분히 있을 수 있는데, 이런 가능성을 해상경계 획정에서 배제하는 것은 부당하다.
○ 특히 이 사건의 경우, 쌍여도는 임의적으로 중요 시설이 없는 무인도가 되었던 것이 아니라 공군 사격장으로 사용되면서 불가피하게 중요 시설 없는 무인도가 되었을 가능성이 있는바, 이를 유의미한 유인도에 포함시키지 않은 것에 대해서는 다소 자의적이라는 비판도 가능하다.
○ 이러한 점을 고려한다면 쟁송해역에 소재한 모든 무인도를 고려하여 해상경계를 획정해야 한다.
□ 결정의 의의
○ 지방자치단체 사이의 해상경계에 관한 분쟁에서, 헌법재판소는 종래에 국가기본도상 해상경계 표시에 불문법상 효력을 부여하여 이를 토대로 지방자치단체의 관할구역을 확정하였다. 그러나 헌법재판소는 2015. 7. 30. 2010헌라2 결정에서 위와 같은 선례의 법리를 변경하면서, 등거리 중간선 원칙, 지리상의 자연적 조건, 사무처리 실상, 주민의 사회·경제적 편익 등을 고려하여 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정해야 한다고 판시한 바 있다.
○ 이 사건은 ① 헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2 결정에서 판시된 지방자치단체 사이의 해상경계 획정 법리를 기본으로 하여 등거리 중간선에 따라 고창군과 부안군 사이의 해상경계를 획정함을 원칙으로 하되, ② 지리상의 자연적 조건과 주민들의 생업·편익 등을 고려하여 등거리 중간선의 예외가 인정될 수 있음을 선언한 최초의 결정이다.