수도 급수조례에 따른 시설분담금 사건[대법원 2021. 4. 29. 선고 중요판결]
2016두45240 시설분담금(상수도원인자부담금)부과처분무효확인 (가) 파기환송
[수도 급수조례에 따른 시설분담금 사건]
◇법인이 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무의 주체가 될 수 있는 경우◇
지방자치법에 따르면, 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(제22조 단서). 지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 ‘주민’의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있고(제138조), 그 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다(제139조 제1항). 이 사건 시설분담금의 징수를 규정한 구 ｢진주시 수도 급수조례｣(2016. 7. 13. 경상남도진주시조례 제1271호로 개정되기 전의 것)(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제14조는 지방자치법 제138조, 제139조 제1항의 위임에 근거한 것이므로, 이 사건 시설분담금의 납부의무자는 기본적으로 해당 지방자치단체의 ‘주민’이어야 한다.
지방자치법은 여러 조항에서 권리․의무의 주체이자 법적 규율의 상대방으로서 ‘주민’이라는 용어를 사용하고 있다. 지방자치법에 ‘주민’의 개념을 구체적으로 정의하는 규정이 없는데, 그 입법목적, 요건과 효과를 달리하는 다양한 제도들이 포함되어 있는 점을 고려하면, 지방자치법이 단일한 주민 개념을 전제하고 있는 것으로 보기 어렵다. 자연인이든 법인이든 누군가가 지방자치법상 주민에 해당하는지 여부는 개별 제도별로 제도의 목적과 특성, 지방자치법뿐만 아니라 관계 법령에 산재해 있는 관련 규정들의 문언, 내용과 체계 등을 고려하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다.
지방자치법 제138조에 따른 분담금 제도의 취지와 균등분 주민세 제도와의 관계 등을 고려하면, 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자인 ‘주민’은 균등분 주민세의 납부의무자인 ‘주민’과 기본적으로 동일하되, 다만 ‘지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받은 경우’로 한정된다는 차이점이 있을 뿐이라고 보아야 한다. 따라서 법인의 경우 해당 지방자치단체의 구역 안에 주된 사무소 또는 본점을 두고 있지 않더라도 ‘사업소’를 두고 있다면 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자인 ‘주민’에 해당한다.
지방자치법 제12조가 ‘주민의 자격’을 ‘지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자’로 정하고 있으나 이는 위에서 본 바와 같이 주로 자연인의 참여권 등을 염두에 두고 만들어진 규정이고, 지방자치법은 주소의 의미에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않다. 민법 제36조가 ‘법인의 주소’를 ‘주된 사무소의 소재지’로, 상법 제171조는 ‘회사의 주소’를 ‘본점 소재지’로 정하고 있으나, 이는 민법과 상법의 적용에서 일정한 장소를 법률관계의 기준으로 삼기 위한 필요에서 만들어진 규정이다. 따라서 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무와 관련하여 법인의 주소가 주된 사무소나 본점의 소재지로 한정된다고 볼 것은 아니다.
어떤 법인이 해당 지방자치단체에서 인적․물적 설비를 갖추고 계속적으로 사업을 영위하면서 해당 지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 특히 이익을 받는 경우에는 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자가 될 수 있다고 보아야 한다. 특히 지방자치법 제138조에 근거하여 분담금 제도를 구체화한 조례에서 정한 분담금 부과 요건을 충족하는 경우에는 부담금 이중부과 등과 같은 특별한 사정이 없는 한 조례 규정에 따라 분담금을 납부할 의무가 있다고 보아야 한다.
☞ 원고가 혁신도시 택지개발사업을 시행하고 택지개발지구 일부에 아파트를 건축하는 과정에서 피고에게 급수공사를 신청하였는데 피고가 지방자치법 제138조, 제139조, 「진주시 수도 급수조례｣ 제14조에 근거하여 시설분담금을 부과하자 위 시설분담금의 무효확인을 구한 사안임
☞ 대법원은, 이 사건 시설분담금의 징수를 규정한 위 조례 제14조는 지방자치법 제138조, 제139조 제1항의 위임에 근거한 것이므로 위 시설분담금의 납부의무자는 기본적으로 해당 지방자치단체의 ‘주민’이어야 하나, 주민에 자연인만 포함되는 것은 아니고 주된 사무소 또는 본점을 두고 있지 않은 법인이라도 해당 지방자치단체에서 인적․물적 설비를 갖추고 계속적으로 사업을 영위하면서 해당 지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 특히 이익을 받는 경우에는 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무자가 될 수 있다고 판단하여 원심을 파기하였음
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