2015헌가38[전국교수노동조합 사건]노동조합 및 노동관계조정법 제5조 단서 등 위헌제청
헌법재판소는 2018년 8월 30일 교원노조법의 적용대상을 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원이라고 규정함으로써 고등교육법에서 규율하는 대학 교원의 단결권을 일체 인정하지 않는 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’ 제2조 본문이 대학 교원들의 단결권을 침해한다는 이유로 헌법불합치 결정을 선고하였다. 다만 2020. 3. 31.까지는 잠정 적용을 명하였다. 이 결정에 대하여는 재판관 2인의 반대의견이 있다. [헌법불합치, 잠정 적용]
□ 사건개요
○ 제청신청인은 고등교육법상의 학교에 근무하는 교원들을 조합원으로 하는 전국 단위의 노동조합으로서, 2015. 4. 20. 고용노동부장관에게 노동조합설립신고서를 제출하였다. 고용노동부장관은 2015. 4. 23. 위 노동조합설립신고를 반려하면서, 그 이유로 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제5조 단서, ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하 ‘교원노조법’이라 한다) 제2조 본문이 교원 노동조합의 가입범위를 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원으로 제한하고 있으므로 고등교육법상의 교원을 조직대상으로 하는 노동조합은 현행법상 설립이 허용되지 않기 때문이라고 하였다.
○ 제청신청인은 고용노동부장관을 상대로 위 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 한편, 그 소송 계속 중 노동조합법 제5조 단서, 교원노조법 제2조에 대하여 위헌제청신청을 하였고, 제청법원은 2015. 12. 30. 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다.
□ 심판대상
○ 심판대상은 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(2010. 3. 7. 법률 제10132호로 개정된 것) 제2조 본문의 위헌 여부이다. 제청법원은 노동조합법 제5조 단서도 심판대상으로 삼고 있으나, 주된 제청이유가 초·중등교육법상의 교원에 대하여 인정하는 교원노조를 고등교육법상의 교원에게 인정하지 아니하는 것에 위헌성이 있다고 본 점, 일반법인 노동조합법에 대하여 특별법인 교원노조법이 제정된 이상 교원노조법의 규율이 충분한지를 판단하는 것으로 충분한 점, 고등교육법상 교원의 노조 설립 문제와 관련된 개정법률안은 교원노조법 제2조 개정안으로 발의되어 온 점 등을 고려하여, 심판대상을 교원노조법 제2조 본문(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)으로 한정한다.
[심판대상조항]
교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 7. 법률 제10132호로 개정된 것)
제2조(정의)
이 법에서 “교원”이란 「초·중등교육법」 제19조 제1항에서 규정하고 있는 교원을 말한다.
□ 결정주문
교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 7. 법률 제10132호로 개정된 것) 제2조 본문은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2020. 3. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용한다.
□ 이유의 요지
심판대상조항에 대한 판단
가. 쟁점 및 심사기준
○ 이 사건의 쟁점은 대학 교원에 대하여 근로기본권의 본질적 권리인 단결권조차 인정하지 않는 것이 헌법적으로 정당화될 수 있는지 여부로서, 교육공무원인 대학 교원과 공무원 아닌 대학 교원으로 나누어, 각각의 단결권 침해가 헌법에 위배되는지 여부에 관하여, 공무원 아닌 대학 교원에 대해서는 과잉금지원칙 준수 여부를 기준으로, 교육공무원인 대학 교원에 대해서는 입법형성의 범위를 일탈하였는지 여부를 기준으로 나누어 심사하기로 한다.
나. 교육공무원 아닌 대학 교원의 단결권 침해 여부
○ 심판대상조항은 교육공무원 아닌 대학 교원에 대하여 단결권을 비롯한 일체의 근로3권을 인정하지 않으므로, 자유권적 측면의 근로3권과 관련이 깊다(헌재 2017. 9. 28. 2015헌마653 참조). 이러한 단결권에 대한 제한이 헌법 제37조 제2항에서 정한 기본권제한 입법의 한계 내에 있기 위해서는 정당한 입법목적을 위한 필요 최소한의 제한이 되어야 한다.
○ 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다는 헌법 제31조 제6항에 따라 교원의 임용·복무·보수에 관하여 법률에서 정하고 있으나 대학 교원 임용 제도는 전반적으로 대학 교원의 신분을 보호하기보다는 열악하게 만드는 방향으로 변천되어 왔다. 2002년 이후에는 기간뿐만 아니라 여러 근로조건을 계약으로 정하여 임용·재임용 하도록 하는 교수 계약 임용제가 본격적으로 시행되었고 최근에는 대학 구조조정, 기업의 대학 진출 등으로 단기계약직 교수, 강의 전담교수 등이 등장하였다. 이러한 상황에서 대학교원의 임금, 근무조건, 후생복지 등 교원의 경제적·사회적 지위향상 등을 위한 단결권의 보장이 필요한 상황에 이르렀다고 보인다.
○ 대학 교원은 교수협의회나 대학평의원회를 통하여 대학행정·학사 등에 관한 사항을 심의하고, 대학자치의 주체로서 어느 정도 대학의 운영에 적극적으로 참여할 수 있는 길이 보장되어 있다. 그러나 교수협의회는 교수들의 근무조건 개선을 위해 대학 측을 상대로 교섭할 권한이 없고 교수협의회의 역할은 해당 학교의 문제에 국한되어 교육부 혹은 사학법인연합회를 상대로 근무조건의 통일성 등에 관하여 교섭할 수도 없다. 또 대학의 자율성을 헌법에 보장하는 취지는 대학 구성원들이 학문의 연구와 교육이라는 대학의 기능을 달성하는 데 필요한 사항을 자주적으로 결정하도록 제도적으로 보장하는 것이므로, 임금, 근무조건, 후생복지 등 교원의 경제적·사회적 지위향상에 대해서까지 대학 구성원들이 대학의 자율성을 근거로 그 의사결정 과정에 참여한다고 보기는 어렵다.
○ 설령 일반 근로자 및 초·중등교원과 구별되는 대학 교원의 특수성을 인정하더라도, 대학 교원에게도 단결권을 인정하면서 다만 해당 노동조합이 행사할 수 있는 권리를 다른 노동조합과 달리 강한 제약 아래 두는 방법도 얼마든지 가능하다.
○ 그러므로 교육공무원이 아닌 대학 교원들의 단결권을 전면적으로 제한하는 것은 필요 이상의 과도한 제한이다.
○ 심판대상조항으로 인하여 공무원 아닌 대학 교원들이 향유하지 못하는 단결권은 헌법 제33조 제1항이 보장하고 있는 근로3권의 핵심적이고 본질적인 권리임에 비하여, 대학 사회가 다층적으로 변화하면서 대학 교원의 사회·경제적 지위의 향상을 위한 요구가 높아지고 있는 상황에서 공무원이 아닌 대학 교원이 단결권을 행사하지 못한 채 개별적으로만 근로조건의 향상을 도모해야 하는 불이익은 중대한 것이므로, 심판대상조항은 법익균형성도 갖추지 못한 것이다.
○ 그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 공무원 아닌 대학 교원의 단결권을 침해한다.
다. 교육공무원인 대학 교원의 단결권 침해 여부
○ 교육공무원은 교육을 통해 국민 전체에게 봉사하는 공무원의 지위를 가지고 있기는 하지만, 그 직무수행은 ‘교육’이라는 근로를 제공하여 교육을 받을 권리를 향유하는 국민들의 수요를 충족시킴으로써 국민의 복리를 증진시키는 특수성을 가지고 있는 것이고, 직업공무원관계의 특성인 공법상의 근무·충성 관계에 입각하여 국민과 국가의 관계 형성에 관하여 중요하고 독자적인 결정권한을 갖는다고 볼 수는 없다. 이러한 교육공무원의 직무수행의 특성과 헌법 제33조 제1항 및 제2항의 정신을 종합해 볼 때, 교육공무원에게 근로3권을 일체 허용하지 않고 전면적으로 부정하는 입법형성은 합리성을 상실한 과도한 것으로 허용되지 않는다.
○ 구체적으로 살펴보면, 앞에서 본 바와 같이 교수 계약임용제 도입과 대학 구조조정 및 기업의 대학 진출 등 사회의 변화로 공무원인 대학 교원의 신분 및 임금 등 근로조건이 초·중등교원에 비하여 법적으로 강하게 보장되고 있다고 보기 어렵다. 또한 대학 교원은 총장 또는 학장, 교수, 부교수 및 조교수로 구분되고, 여기에 단기계약직 교수, 강의전담 교수 등의 등장으로 대학 교원이 다층적으로 변하고 있다. 대학의 자율성 보장이나 학칙에 의한 교수협의회 등은 연구와 교육에 관한 중요한 의사결정 과정에 대학 구성원들이 참여할 수 있도록 하는 제도라는 점에서 그 취지가 있는 것이고, 단지 위와 같은 제도가 있다는 이유만으로 대학 교원의 임금, 근무조건, 후생복지 등 교원의 경제적·사회적 지위향상을 위한 단결의 필요성을 전면적으로 부인하는 것이 합리화 되지는 않는다. 외국의 입법례를 보더라도 대학 교원에 대하여 단결권 자체를 인정하지 않는 경우는 찾기 어렵고, 다만 단체교섭의 방법 및 단체협약체결권 인정 여부 등을 일반 노동조합이나 초·중등교원과 달리 규정하고 있음을 알 수 있다.
○ 이러한 점들을 종합할 때, 공무원인 대학 교원의 단결권을 전면적으로 부정하고 있는 심판대상조항은 입법형성의 범위를 벗어난 입법이다.
라. 헌법불합치결정 및 잠정적용명령
○ 심판대상조항은 대학 교원의 단결권을 침해하여 헌법에 위반되나, 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우에는 초·중등교육법 제19조 제1항에 의한 교원들에 대한 교원노조 설립의 근거가 사라지게 되어 재직 중인 초·중등교원에 대하여 교원노조를 인정해 줌으로써 이들의 교원노조의 자주성과 주체성을 확보하는 데 기여하는 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백 상태가 발생할 수 있다. 나아가 심판대상조항의 위헌적 상태를 제거함에 있어 대학 교원의 특성 등을 고려하여 대학 교원의 단결권 보장의 범위를 합리적으로 형성함에 있어서는 헌법재판소의 결정취지의 한도 내에서 입법자에게 재량이 부여된다. 따라서 입법자가 합헌적인 방향으로 법률을 개선할 때까지 그 효력을 존속하게 하여 이를 적용할 필요가 있다.
□ 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견
○ 심판대상조항은 교원노조법이 적용되는 ‘교원’을 초·중등교육법상의 교원에 한정함으로써 대학 교원의 경우 노조 설립 또는 가입을 할 수 없도록 하고 있다. 이러한 대학 교원의 단결권 제한은 심판대상조항에 의한 구분과 차별취급의 결과이므로, 이 사건의 쟁점은 심판대상조항에 의한 차별취급이 합리적 이유를 결여하여 평등원칙에 위반되는지 여부이다.
○ 대학 교원의 근로관계는 다음과 같은 특수성이 있으며 초·중등교원과 구별된다.
① 대학 교원은 헌법 제31조 제6항에 근거하여 법률에 의하여 신분이 보장되고 임금 등 근로조건이 결정된다. 제청법원은 이른바 비정년트랙 교원의 문제를 들고 있으나, 비정년트랙 교원의 도입 경위 및 그 비율, 비정년트랙 교원의 단결권 보장에 관한 사회적 합의 정도 등을 종합하여 볼 때, 비정년트랙 교원의 지위 개선을 이유로 모든 대학 교원에게 단결권을 부여할 필요가 있는지 의문이다.
② 대학 교원은 학문의 자유의 제도적 보장과 대학자치 보장을 통하여 일반근로자 및 초·중등교원과 구별되는 독립성과 자율성을 보장받고 있다. 대학 교원은 교수내용이나 교수방법에 관한 한 누구의 지시나 감독에 따르지 아니하고 독자적으로 결정하고, 강의실에서는 학문적 견해를 자유로이 표명할 수 있는 ‘교수의 자유’도 보장된다. 또 상대적으로 노동시간에 대한 규제가 유연하며, 주어진 강의와 사전 정의된 연구실적만 제출하면 기타 시간의 활용에 제약이 없다. 대학 교원은 대학의 자치의 주체로서 대학의 인사 및 행정, 학사 등 중요사항에 참여할 권리를 보장받고, 총장선출에 관여할 수 있으며, 보직교수 활동 및 대학평의원회 및 교수회(교수협의회) 활동을 통하여 대학행정 및 학사 등에 관한 정책형성과 평가 과정에 참여하고 있다.
③ 대학 교원은 초·중등교원과 달리 정당법 제22조 제1항 제2호, 공직선거법 제60조 제1항 제4호 단서에 따라 정당가입과 선거운동 등의 정치활동이 가능하다. 그러므로 대학 교원은 정치활동을 통하여 사회 정책 및 제도 형성에 폭넓게 참여할 수 있을 뿐만 아니라 각종 위원회, 정부기관 연구 활동 등을 통하여 국가정책을 형성하기도 한다. 대학 교원은 노조형태의 단결체가 아니더라도 정치활동이나 전문가단체 혹은 교수회 등을 통하여 사회적·경제적 지위 향상을 도모할 수 있다.
○ 심판대상조항이 초·중등교원과 대학 교원을 다르게 취급하는 것은 대학 교원이 초·중등교원과 비교하여 보장받는 기본권의 내용과 범위, 사회적 지위·기능 및 단결권 보장의 필요성이 다른 점을 고려한 것으로서 합리적 이유가 있다. 그러므로 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
□ 결정의 의의
○ 이 사건은 대학 교원의 단결권에 관하여 처음 판단한 결정으로서, 교육공무원인 대학 교원과 공무원 아닌 대학 교원에 대하여 다른 심사기준을 적용하여 보더라도, 이들에 대하여 일체의 단결권을 인정하지 않는 것은 헌법에 위반된다고 판단하였다.